Pendanaan Pendidikan Aceh melalui Dana Otonomi Khusus

Oleh: Nazamuddin
Dosen USK Banda Aceh dan Pengurus Majelis Pendidikan Aceh.

Pentingnya Investasi Pendidikan
Pendidikan adalah investasi jangka panjang karena berhubungan dengan investasi modal manusia (human capital). Dana yang dialokasikan untuk sektor pendidikan akan berdampak di masa depan, tercermin pada modal manusia yang semakin baik dan berkontribusi pada kesejahteraan masyarakat. Sejak teori modal manusia dimunculkan oleh pemenang hadiah Nobel Gary S. Becker, maanfaat investasi dalam bidang pendidikan sebagai bagian dari modal manusia telah banyak diteliti. Penelitian-penelitian empiris tentang itu semakin menguatkan teori modal manusia (Psacharopoulos & Patrinos, 2004). Terkait dengan struktur anggaran belanja pemerintah untuk sektor pendidikan, terdapat dua karakteristik pengaturan fiskal yang perlu diperhatikan, yaitu pengaturan belanja minimum dan transfer antarjenjang pemerintahan (Cruz & Silva, 2020). Dua karakteristik ini sebenarnya sudah ditemukan dalam regulasi-regulasi tentang pendidikan dalam konteks otonomi khusus di Aceh. Pertama, dalam pemanfaatan tambahan dana bagi hasil minyak dan gas bumi dan juga dana otonomi khusus, regulasi mengatur tentang berapa persen masing-masing harus dialokasikan untuk pendidikan. Hal ini akan diuraikan pada bagian-bagian berikutnya dalam bab ini.

Investasi pendidikan sangat penting bagi pembentukan modal manusia dan ini berbeda dari modal fisik seperti infrastruktur. Dalam literatur ilmu ekonomi dan keuangan tentang pendidikan, manfaat pendidikan tergolong ke dalam empat kelompok. Pertama adalah manfaat privat atau pribadi (private returns) dari sudut pasar kerja, terdiri dari antara lain kemudahan memperoleh pekerjaan, penghasilan yang lebih tinggi, leluasa berpindah pekerjaan, dan daya tawar tenaga kerja yang tinggi. Yang kedua adalah manfaat pribadi dari sudut nonpasar, antara lain pengetahuan yang baik dan wawasan yang luas, perhatian terhadap kesehatan yang lebih baik, dan perhatian terhadap masa depan generasi berikutnya. Yang ketiga adalah manfaat sosial (social returns) dari sudut pasar, antara lain produktivitas masyarakat yang meningkat, penerimaan pajak oleh pemerintah yang meningkat karena kepatuhan masyarakat, dan masyarakat menjadi lebih mandiri dan tidak semata bergantung pada bantuan pemerintah. Yang keempat adalah manfaat sosial dari sudut nonpasar, antara lain tingkat kejahatan yang rendah, penurunan penyebaran penyakit menular karena pemahaman masyarakat tentang penyakit semakin baik, kesejahteraan keluarga semakin baik, kohesi sosial yang meningkat, partisipasi masyarakat yang lebih besar dalam politik, keamanan, dan kepentingan publik lainnya, dan keikutsertaan masyarakat pada kemajuan teknologi. Semua manfaat jangka panjang ini sering terabaikan oleh pembuat keputusan publik sehingga investasi pendidikan tidak memadai akibat terjebak dalam perangkap pandangan jangka pendek.

Oleh karena itu, pengaturan tentang anggaran pendidikan sampai batas tertentu adalah intervensi pemerintah terhadap kekurangan jika hanya kekuatan-kekuatan pasar yang berlaku. Bekerjanya mekanisme pasar, yaitu permintaan dan penawaran, jika dibiarkan tanpa intervensi akan menghasilkan keseimbangan dan efisiensi. Namun, ada pula penelitian empiris yang menemukan bahwa manfaat pendidikan dalam konteks non-pasar, yakni dengan intervensi pemerintah, justru lebih besar untuk individu yang mempunyai kemampuan rendah (Heckman, 2017). Ini adalah salah satu justifikasi mengapa pengaturan tentang dana pendidikan diperlukan. Ada aspek keadilan selain efisiensi yang perlu diperhatikan. Pendanaan pendidikan yang baik dapat membuka banyak peluang bagi berlangsungnya pembangunan ekonomi yang berkelanjutan (Bhuiyan, 2019).

Regulasi Pendidikan Aceh dalam rangka otonomi khusus
Karena pendidikan merupakan salah satu keistimewaan Aceh, maka Aceh mempunyai satu peraturan daerah atau qanun[1] yang secara khusus mengatur tentang pendidikan. Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Pendidikan hingga tahun 2020 telah diubah dua kali. Pertama, pada tahun 2014 dengan Qanun Aceh Nomor 11 Tahun 2014 tentang Penyelenggaraan Pendidikan. Kedua, pada Tahun 2015 Dengan Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Perubahan Atas Qanun Aceh Nomor 11 Tahun 2014 tentang Penyelenggaraan Pendidikan. Pemerintah Aceh dan Pemerintah kabupaten/kota sesuai dengan kewenangannya berkewajiban menjamin tersedianya dana pendidikan. Sementara itu, terdapat beberapa qanun lain yang terkait dengan pendidikan, yaitu Qanun Aceh Nomor 7 Tahun 2012 tentang Dana Abadi Pengembangan Sumber Daya Manusia Aceh dan Qanun Aceh Nomor 9 Tahun 2018 tentang Penyelenggaraan Pendidikan Dayah.

Pembentukan peraturan-peraturan di bidang pendanaan pendidikan secara khusus tersebut tidak terlepas dari keinginan banyak kalangan pemangku kepentingan di Aceh yang berharap mutu pendidikan di Aceh dapat ditingkatkan sehingga dapat setara dengan daerah-daerah lainnya di Indonesia. Kekhususan sektor pendidikan di Aceh mulai diberi perhatian besar sejak tahun 1999 ketika diterbitkan Undang-undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang  Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh, di mana Pemerintah Aceh diberikan kewenangan khusus untuk menyelenggarakan kehidupan beragama, adat, pendidikan, dan peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah. Seperti disebutkan dalam undang-undang tersebut, keistimewaan Aceh ini merupakan pengakuan dari bangsa Indonesia yang diberikan kepada daerah karena perjuangan dan nilai-nilai hakiki masyarakat yang tetap dipelihara secara turun-temurun sebagai landasan spiritual, moral, dan kemanusiaan. Kendati demikian, pendidikan di Aceh diamanahkan tetap diselenggarakan sesuai dengan Sistem Pendidikan Nasional sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Secara khusus, Aceh diberi kewenangan  untuk mengembangkan dan mengatur berbagai jenis, jalur, dan jenjang pendidikan serta menambah materi muatan lokal sesuai dengan syariat Islam. Aceh sebagai daerah yang mengalami pergolakan sosial dan politik yang berlangsung secara berulang dalam lintasan sejarah kerap kali mendapat perlakuan khusus dari pemerintahan nasional, paling tidak dengan kewenangan khusus dalam pemerintahan dan keuangan. Otonomi khusus yang luas pertama kali diberikan pada tahun 2001 dengan dikeluarkannya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh. Di samping itu, Aceh juga memiliki lembaga khusus Majelis Pendidikan Aceh, yang berfungsi sebagai lembaga pemikir yang memberikan pertimbangan-pertimbangan kepada Pemerintah Aceh dalam bidang pendidikan.

Kendati dengan banyak regulasi dan lembaga yang dibentuk di Aceh, pendidikan Aceh relatif masih tertinggal dari dari daerah lain di Indonesia. Dana yang tersedia untuk pendidikan tidak menunjukkan korelasi positif dengn mutu pendidikan di Aceh. Mutu lulusan SD/sederajat sampai dengan SMA/sederajat rata-rata berada di rangking 30 dari 34 provinsi di Indonesia. Rendahnya mutu lulusan sebagian disebabkan oleh rendahnya kemampuan dan mutu guru, yang juga berada rata-rata di peringkat 30 nasional (Majid, 2014). Pada tahun 2019, pendidikan Aceh menempati peringkat 27 secara nasional dan salah satu penyebabnya adalah rendahnya mutu guru (Masrizal, 2019).  Mutu pendidikan Aceh yang tertinggal sangat dominan disebabkan oleh faktor kemampuan guru dan sebaran yang tidak merata (Majid, 2014)(Anonim, 2013). Hal ini sudah berlangsung sejak lama. Pada tahun 2013 Pemerintah Aceh mengalokasikan anggaran yang besar untuk mutu, terutama guru, tapi hasilnya belum terlihat nyata pada mutu pendidikan Aceh secara umum. Peraturan-peraturan tentang pendidikan tampaknya belum berdampak besar pada peningkatan mutu pendidikan di Aceh. Ada beberapa sebab yang dapat diidentifikasi. Pertama, amanah-amanah yang termaktup dalam peraturan-peraturan dalam bentuk qanun belum diderivasi ke dalam peraturan yang lebih rendah seperti peraturan gubernur, peraturan bupati, peraturan walikota dan regulasi lain yang diperlukan. Kedua, pada tataran pelaksanaan, pengelolaan pendidikan di Aceh belum mengarah pada satu strategi yang yang efektif sebagai satu sektor yang istimewa. Ketiga, kepemimpinan pendidikan yang terkooptasi dengan kekuatan politik yang kerap berubah menyebabkan kebijakan yang berubah-ubah. Keempat, banyak wacana tentang penyelenggaraan kekhususan pendidikan di Aceh mengarah pada perdebatan yang tidak berujung pada kebijakan implementatif. Kelima, perubahan-perubahan yang cepat secara global dan nasional dalam kemajuan teknologi dan ilmu pengetahuan tidak teradaptasi dengan cepat dalam pengelolaan pendidikan di Aceh.

Kewenangan khusus dan pendanaan khusus untuk pendidikan Aceh
Pendidikan merupakan kewenangan khusus Pemerintah Aceh sesuai dengan otonomi khusus yang dimaktup dalam UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh – yang dikenal dengan akronim UUPA. Ketika dana otonomi khusus pertama kali diimplementasikan pada tahun 2008, terdapat dua peraturan daerah atau qanun yang mengatur tentang pendidikan dan dana pendidikan di Aceh, yaitu Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Pendidikan[2] dan Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2008 tentang Tata Cara Pengalokasian Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi dan Penggunaan Dana Otonomi Khusus. Aturan-aturan dalam dua qanun tersebut sangat dinamis dalam pelaksanaannya dari tahun ke tahun, sehingga terjadi beberapa kali perubahan. Perubahan-perubahan tersebut diuraikan pada bagian berikut pada bagian akhir bab ini.

Sebelum berlakunya UUPA, satu-satunya sumber pendanaan pendidikan di luar pendapatan asli daerah adalah Dana Tambahan Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi^[3], yang pada hakekatnya adalah “dana otonomi khusus” dalam konteks undang-undang yang mengatur otonomi khusus Aceh pertama kali, yaitu Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh. Dalam undang-undang tersebut, pengalokasian dana tambahan tersebut dialokasikan sesuai pembagian tertentu kepada pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota setelah 30% disisihkan terlebih dahulu untuk pendidikan (lihat Gambar 1). Namun seperti diuraikan sebelumnya, qanun yang mengatur  pendidikan secara khusus baru lahir pada tahun 2005.

Gambar 1. Skema pengalokasian Dana Tambahan Bagi Hasil Migas menurut UU 18/2001

Setelah diberlakukan UUPA, pengaturan alokasi dana pendidikan berubah. Perubahan ini terjadi kali pada tahun 2008. Uraian di bawah ini dimaksudkan menggambarkan bagaimana dana Otsus dan TDBH Migas pada awalnya diatur. Dalam Pasal 182 dan 183 UUPA diatur tentang bagaimana Tambahan Dana Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi (TDBH Migas) dan Dana Otonomi Khusus (Dana Otsus) secara khusus diperuntukkan untuk pembangunan sektor pendidikan di Aceh. Gambar 2 memperlihatkan sumber-sumber dana pendidikan Aceh dan pengalokasiannya. Sebagai konsekuensi dari otonomi khusus, sebenarnya Pemerintah provinsi Aceh dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh mempunyai kapasitas fiskal yang besar untuk membangun pendidikan (Nazamuddin, 2013).

Gambar 2. Sumber Dana Pendidikan Aceh dan Pengalokasiannya (Nazamuddin, 2013)

Selain untuk sektor pendidikan, Dana Otsus juga secara khusus dialokasikan untuk berbagai sektor lainnya. Ada enam sektor yang secara spesifik diamanahkan untuk dialokasikan anggaran dengan sumber dana Otsus, yaitu infrastruktur, ekonomi rakyat, kemiskinan, pendidikan, sosial, dan kesehatan. Sejak tahun 2008 ketika UUPA diimplementasikan, Dana Otsus telah menjadi sumber penting bagi pemerintah provinsi Aceh dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh. Sektor pendidikan sebagai sektor yang strategis diberi prioritas khusus. Ini ditandai dengan ketentuan lebih lanjut yang diatur dalam Qanun Aceh Nomor 5 Tahun 2008 dan Qanun Aceh Nomor 2 Tahun 2008. Dalam kedua qanun tersebut, diatur bahwa Dana Otsus adalah sumber pendanaan pendidikan, selain sumber-sumber lain, yaitu Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan, TDBH Migas, dan lain-lain pendapatan yang sah. Sekurang-kurangnya 30 persen dari TDBH Migas, wajib digunakan untuk pendidikan, sementara sumber Dana Otsus diamanahkan minimal 20 persen untuk sektor pendidikan, masing-masing untuk tingkat provinsi dan untuk tingkat kabupaten/kota.

Pendanaan pendidikan Aceh melalui sumber dana otsus dan TDBH Migas berlangsung terus hingga penyesuaian-penyesuaian dilakukan lebih lanjut setelah tahun 2011. Perubahan-perubahan kekuatan politik lokal dan kekurangan-kekurangan dalam implementasi dana otonomi khusus serta tarik-menarik kepentingan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh menyebabkan pengaturan dana pendidikan mengalami beberapa kali perubahan. Hal ini tercermin dalam beberapa kali  perubahan qanun tentang pendidikan, qanun tentang dana otonomi khusus, dan beberapa qanun yang terkait dengan pendidikan, termasuk pendidikan dayah atau pesantren.

Sumber dan alokasi dana pendidikan Aceh
Perubahan-perubahan terjadi pada tata cara transfer dana otonomi khusus dari provinsi ke tingkat kabupaten/kota, sementara persentase alokasi menurut sumber dan menurut jenjang pemerintahan tidak berubah. Tabel 1 memperlihatkan sumber-sumber pendanaan pendidikan di Aceh menurut peraturan perundang-undangan.

 Tabel 1
Sumber-Sumber Pendanaan Pendidikan di Aceh

Sejak diberlakukan otonomi khusus berdasarkan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001, Aceh diwajibkan untuk menyisihkan mewajibkan 30 persen dari pendapatan provinsi, kabupaten dan kota yang berasal dari dua sumber: 1) bagi hasil pajak dan sumber daya alam (Pasal 4 ayat 3 butir a); dan 2) penerimaan dalam rangka otonomi khusus, berupa tambahan penerimaan bagi Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dari hasil sumber daya alam di wilayah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.^[4] Dengan demikian, dana pendidikan Aceh mulai diakumulasikan, termasuk untuk dana abadi pendidikan, sejak tahun 2002. Kemudian, jumlahnya semakin meningkat ketika dana otsus sebagai konsekuensi UUPA diberlakukan sejak 2008. Namun karena bagi hasil migas semakin menurun, dana pendidikan yang berasal dari sumber ini semakin menurun. Sebagai gantinya dana otsus^[5] menjadi sumber yang diandalkan.

Sumber-sumber dana pendidikan lainnya
Selain TDBH Migas dan Dana Otsus, dana pendidikan Aceh juga dapat berasal dari Dana Abadi Pendidikan yang sudah dikumpulkan oleh Pemerintah Aceh sejak tahun 2002. Pada waktu itu belum ada regulasi yang mengatur tentang pengelolaannnya. Setelah sepuluh tahun berlalu, maka pada tahun 2012 dibentuklah Qanun Aceh Nomor 7 Tahun 2012 tentang Dana Abadi Pengembangan Sumber Daya Manusia Aceh. Menurut Qanun tersebut, Pemerintah Aceh semestinya membentuk suatu Dana Abadi yang diberi nama Dana Abadi Pengembangan SDM Aceh dengan lembaga pengelolanya yang disebut Badan Pengelola Dana Abadi Pengembangan Sumber Daya Manusia (Bapelda Pasdam) Aceh. Lembaga tersebut dapat dibentuk melalui Peraturan Gubernur Aceh. Namun hingga saat ini lembaga tersebut belum dibentuk. Sehingga dana abadi pendidikan tersebut berakumulasi melalui penempatannya pada Bank Aceh Syariah tanpa dimanfaatkan. Menurut laporan Badan Pemeriksaan Keuangan (BPK) RI tahun 2020, Dana Abadi Pendidikan dibentuk pada tahun 2004 yang dananya berasal dari penyisihan dana pendidikan dari pemerintah pusat yang terakumulasi dalam Sisa Lebih Penggunaan Anggaran (SiLPA). Hingga 31 Desember 2019 jumlahnya telah terakumulasi hingga mencapai Rp. 462 milyar. Dalam laporan tersebut, di luar Dana Abadi Pendidikan terdapat juga apa yang disebut “Dana Cadangan Pendidikan” yang dibentuk pada tahun 2005 yang dananya berasal dari sisa Dana Pendidikan atas SiLPA tahun anggaran 2003 dan 2004. Dana Cadangan Pendidikan tersebut telah terakumulasi hingga mencapai Rp. 380 milyar pada 31 Desember 2019. Dengan demikian, dana pendidikan di luar alokasi pada setiap tahun anggaran yang berasal dari TDBH Migas dan Dana Otsus dapat bersumber dari hasil pengelolaan Dana Abadi Pendidikan dan Dana Cadangan Pendidikan yang bila digabung mencapai Rp. 842 milyar dan jumlahnya akan terus berkembang setiap tahun.

Kepustakaan

Anonim. (2013). Penyebab Mutu Pendidikan Aceh Buruk. Retrieved June 25, 2020, from https://nasional.tempo.co/read/492142/penyebab-mutu-pendidikan-aceh-buruk/full&view=ok

Bhuiyan, A. A. M. (2019). Financing Education: A Route to the Development of a Country. The Journal of Educational Development, 7(3). https://doi.org/10.15294/jed.v7i1.31323

Cruz, T., & Silva, T. (2020). Minimum Spending in Education and the Flypaper Effect. Economics of Education Review, 77, 102012. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.econedurev.2020.102012

Heckman, J. J. (2017). The Non-Market Benefits of Education and Ability.

Majid, M. S. A. (2014). Analisis tingkat pendidikan dan kemiskinan di Aceh.

Masrizal. (2019). Pendidikan Aceh Peringkat 27 Secara Nasional, Salah Satu Penyebab Rendahnya Mutu Guru. Retrieved June 25, 2020, from https://aceh.tribunnews.com/2019/10/28/pendidikan-aceh-peringkat-27-secara-nasional-salah-satu-penyebab-rendahnya-mutu-guru.

Nazamuddin. (2013). Kontribusi Pendidikan Terhadap Pembangunan Ekonomi : Kasus Provinsi Aceh. Pencerahan, 7, 90–100. https://doi.org/https://doi.org/10.13170/jp.7.2.2037

Psacharopoulos, G., & Patrinos, H. A. (2004). Returns to investment in education: a further update. Education Economics, 12(2), 111–134.

[1] Qanun adalah sebutan khusus untuk Peraturan Daerah.

[2] Qanun adalah sebutan khusus untuk Peraturan Daerah.

[3] Terminologi ini berbeda dari TDBH Migas yang dimaksudkan dalam UUPA.

[4] Perhitungannya adalah 55 persen bagi hasil pertambangan minyak bumi dan 40 persen bagi hasil pertambangan gas alam (setelah dikurangi pajak) yang berlaku selama delapan tahun sejak UU tersebut diundangkan. Mulai tahun kesembilan setelah berlakunya undang-undang ini pemberian tambahan penerimaan ini berkurang menjadi sebesar 35 persen dari bagi hasil pertambangan minyak bumi dan 20 persen bagi hasil dari pertambangan gas alam. Dana yang berasal dari bagi hasil minyak dan gas bumi ini kemudian diberi nama Tambahan Dana Bagi Hasil (TDBH) Migas dalam Undang Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) yang dikeluarkan setelah perjanjian perdamaian Aceh yang dikenal dengan MOU Helsinki pada 15 Agustus 2005. Dalam UU Otonomi Khusus 2001, yang terakhir ini disebut sebagai “penerimaan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dalam rangka otonomi khusus’, yang tidak sama dengan Dana Otonomi Khusus yang dimaksud dalam UUPA.

[5] Dana Otonomi Khusus berlaku untuk jangka waktu 20 tahun (2008-2027), dengan rincian untuk 15 tahun pertama (periode 2008-2022) besarnya setara dengan 2 persen plafon Dana Alokasi Umum Nasional dan untuk 5 tahun berikutnya (2023-2027) besarnya berkurang menjadi setara dengan 1 persen plafon Dana Alokasi Umum Nasional. Namun karena penerimaan negara secara domestik meningkat dari waktu ke waktu, ada kemungkinan bahwa jumlah absolut yang diterima juga meningkat dari tahun ke tahun.